本期主題:台灣再生能源:發展X展望

發行人 :蔡俊鴻

本期主編:連興隆

總編輯 :秦靜如

       

       

107年8月

台灣、日本電力市場及憑證概況之比較
莊昇勳 博士 / 石門山綠資產有限公司總監

  各個國家具有其特定的能源特徵和社會經濟發展狀態,因而具有不同的能源訴求。電力作為民生的基本需求之一,其市場變革也在社會發展、觀念變化和技術進步的過程中應運而生。本文以台灣及日本為例,從電力市場、再生能源需求及市場工具的起源與困境等方面,對兩個國家的電力市場及再生能源憑證概況進行比較,進而提出解決目前改革及市場困境的建議。

一、電力市場改革

  早在20世紀90年代初,歐洲的電力市場的改革進程便已經開始萌芽,以消除各成員國之間的壁壘為目的,歐盟理事會通過立法和制度建設,推動電力市場不斷地向自由化邁進。各成員國現已開放發電業,同時要求電網對電廠、配電企業和用戶無歧視公平開放,並對其中費用和管理等細項進行監管。 此外,歐盟還通過進行售電業改革開放了用戶的購電選擇權。到2007年7月,絕大部分歐盟成員國都已建成了電力市場,幾乎所有電力用戶都具有購電選擇權1

(一) 台灣

  在2017年《電業法》修法以前,台灣的電力市場主要由「綜合電業」、「民營電廠」和「自發用電設備」組成,雖然政府允許民間設立發電廠,但唯一整合發電、輸電、配電的「綜合電業」卻是台電一家獨大,業者所生產之多餘電力也只能出售給台電,不能直接向用戶出售,因而電力市場始終處於相當「不自由」的境地。從1995年起,在國際電力市場自由化的大趨勢推動下,行政院曾經六度將《電業法》草案送至立法院審議。經過長達二十多年的評估與考量,並在政府因應「非核家園」及缺電危機的推動下,終於在2017年初通過了《電業法》修正案。此次修法原則為”綠電先行”,透過再生能源享有優先併網與調度、輸配電費優惠、可直接銷售等相關措施,期盼民間業者可投資再生能源產業,同時也促進台灣能源結構之轉型(圖 1)。


圖 1 台灣電業法修正案之電力市場架構(資料來源:經濟部能源局2

(二) 日本

  日本共有10家垂直整合發、輸、配電的綜合電力公司,以及新電力與獨立發電業,共同供應全國電力。電力系統包含北海道電力、東北電力和東京電力的東日本區域,其頻率為50HZ;以及包含關西電力、四國電力、沖繩電力等電力公司的西日本區域,其頻率為60HZ(圖 2)。自1995年起,受到國際趨勢的影響及日本電價過高等因素的驅動,分別于1995年、1999年、2003年及2008年開展了4次較為保守的電業改革。直至2011年,受到東日本大地震海嘯引發的福島核電廠洩漏事故的影響,日本發生了規模龐大的區域性停電事件,暴露了電力系統的局限和能源困境,進而推動日本政府在2013年進行新一輪的電力系統改革。本輪改革的目的為確保電力的穩定供給、最大限度遏制電力價格的上漲、擴大電力使用者的選擇面及相關企業的發展機遇3


圖 2 日本10大電力公司地理位置與系統互聯容量及尖峰負載情況
(資料來源:日本經產省-日本電力市場改革簡報 2015/6/24版4)
二、再生能源需求、政策及市場工具

  在氣候變遷、環境保護和能源安全的大趨勢下,加上《京都議定書》、《巴黎協定》等國際公約和倡議的驅使,帶動了全球再生能源的發展。

(一) 台灣

  為了發展再生能源電力,台灣環保署及經濟部最早於1992年先後對沼氣、太陽光電、風力發電等訂定補助辦法,對新設再生能源發電以每度新台幣2元的價格進行收購,鼓勵更多業者投入再生能源發展。此後,立法院於2009年通過《再生能源發展條例》,為獎勵再生能源發展,採取躉購電價制度(Feed-in Tariff, FiT)用以保證收購再生能源電力。躉購制度規定電網公司需依據《再生能源發展條例》與當年度公告費率躉購再生能源發電之電能。主管機關需依再生能源發電設備的技術、成本、政策目標等,召開費率審定會檢討並逐年修正,且該費率不得低於化石燃料發電平均成本。而台電依據設備建置時程不同,分別給予不同躉購年限。

  目前台灣再生能源總裝置容量為4.7GW,占總裝置容量的9.43%,再生能源發電量總佔比4.77%5。2016年,政府提出「非核家園」計劃,預計在2025年全國電力結構中,再生能源發電容量佔比達20%、燃煤30%、天然氣50%;同時,太陽能光電裝置容量達20GW,離岸風力裝置容量達3GW。2017年6月,行政院通過「風力發電4年推動計畫」,預計在2020年完成新增陸域風電累計設置814MW,離岸風電520MW的目標。此外,《溫室氣體減量及管理法》還提出2050年溫室氣體排放量需降至2005年之50%的目標。在市場工具的選擇上,為配合電力自由化的趨勢,經濟部自2014年7月起,開始推行「經濟部自願性綠色電價制度試辦計畫」,建立起對於一般民眾、企業用戶的綠電自願申請認購管道。該部分之綠電收入由台電收取後,納入再生能源發展基金用途,用於躉購再生能源電能支出及示範獎勵等項目。雖然計劃如此,但在大型跨國企業看來,由於目前台灣電網統一,綠電與傳統電力都經由統一電網系統混合傳送,故台電所推出的「綠電」購買無法滿足這些公司對於綠電的採購標準,於試辦3年後停止。為快速因應各界對於憑證的迫切需求,經濟部標檢局參考國際再生能源憑證的體系,於2017年建構再生能源憑證制度,並於5月發出了首批台灣再生能源憑證(Taiwan-Renewable Energy Certificate,T-REC),每一張憑證代表1000度再生電力。為需要綠電的用戶,如Google、Microsoft等大型跨國企業,提供了更多符合其標準的市場工具選擇。根據國家再生能源憑證中心統計,截至2018年7月9日,共發出29,339張T-REC憑證,其中實際交易742張憑證,佔比約2.5%6

(二) 日本

  早在2003年,日本導入了再生能源配額制度(Renewable Portfolio Standard, RPS),以促進再生能源的發展。再生能源配額制度是指一個國家或地區用法律的形式,強制性規定再生能源發電在總發電量中所佔比例,並要求電網公司對其全額收購,對不能滿足配額要求的責任人處以相應懲罰的一種制度。2011年3月11日福島核電廠事故後,日本大幅調整能源政策,為鼓勵再生能源產業發展,於2012年7月經由《可再生能源特別措施法案》,推動再生能源固定價格收買制度(FiT),規定政府將於通過審核日起20年內,以固定收購其電力。另外向全民以課稅方式,平均分攤至電費作為收購電力之資金來源。2017年4月,日本開始實施「再生能源特別措施(FiT)法修正案」,即「新FiT法」。法案主要修正內容包括:實施新的認定制度確認業者可確實執行發電事業、改變收購價格的決定方式、建立可確保長期穩定發電的機制、修改製造業等大電力用戶的稅金減免制度、FIT電力的收購義務者從傳統零售電力業者變更為輸配電業者等7

  目前日本再生能源總裝置容量為9.8GW,佔比為3.6%,再生能源發電量總佔比13.2%8。因應氣候變化大會倡議,日本提出國家自我貢獻目標為,2030年溫室氣體排放量較2013年減少26%,亦即與2005年相比減少25.4%。長期能源供需展望指出,希望在2030年實現再生能源發電量總佔比實現22-24%,核能佔比45%。就本文涉及的市場而言,日本早於台灣開始實施再生能源憑證制度。2000年11月,民間公司Japan Natural Energy Company Limited提出在日本建設商業化的綠色電力憑證體系。2008年,作為日本能源經濟研究所的分支,日本綠色能源認證中心(Green Energy Certification Center, Japan; GECCJ)成立,作為一個獨立於電力公司、業主和買方的單位,負責日本再生能源憑證(Green Energy Certificate, Japan; GECJ)的管理、認證及發展規劃。自2008年至2017年11月,日本綠色能源憑證共認證電量2,732,000 MWh,累計成交量2,630,019 MWh9,10

三、綜合討論:FiT困境、再生能源憑證機制存在的問題及建議

  綜上所述,我們可以發現在亞洲這台灣及日本的電力發展過程,皆有共同的特徵:(1)以FiT躉購補貼制度推動再生能源的發展,但面臨沉重財政負擔壓力;(2)在FiT制度之後,進一步導入再生能源憑證制度,但面臨憑證市場失靈的困境。兩國的再生能源發展現況整理如表 1所示。

  無論是台灣、日本還是中國的FiT制度,都面臨著一個相同的問題,即FiT的補貼來源不足,對於政府造成了巨大的經濟與財政負擔。其中台灣再生能源電力收購資金來自於再生能源發展基金,日本通過全民附加電價的方式籌集資金,讓用戶分攤價格,並在其長期能源供需展望中,明確表示要在2030年實現核能佔比達45%的目標,試圖在福島事件後重啟核能。中國的資金來源與日本類似,主要依靠向終端用戶征收再生能源電價附加費的方式,維持FiT制度的運轉。

  FiT制度除了面臨資金問題外,還阻礙著電力市場自由化的進程。以中國為例,現行的法律、法規及政策並沒有對再生能源發電所產生的環境效益歸屬作出明確規定,但上網電價補貼政策(FiT)將電量與環境效益進行了捆綁,而事實上電量與再生能源發電所產生的環境效益具有實質上的區別,不應置於同一市場中競爭,從長遠來看,FiT制度成為了電力市場自由化的障礙。

  在台灣,前期的自願性認購綠電計畫與目前的T-REC類似,由於缺乏強烈經濟誘因, 推行效益並不顯著。現階段而言,由於T-REC來源依「自願性再生能源憑證實施辦法」規定,限制申請人須為再生能源發電業或再生能源自用發電設備設置者,但採用躉購制度者與溫室氣體排放額度抵換專案減量額度者除外。換言之,只有再生能源設備屬”自發自用”者,才有申請資格。實務上,自發自用的再生能源設施極為有限,完全無法滿足T-REC 的市場供需,且大多數的自發自用者本身即是綠電需求者,故其產生的T-REC願意提供到市場進行交易的意願非常低。以現狀來看,不論是供給量(僅2萬9千多張)或成交量(僅742張)皆呈低流動狀態,因此,如果沒有儘速創造出具流動性的再生能源憑證市場,最終將使憑證制度走入死胡同。如果台灣T-REC或中國綠證始終保持自願性認購的機制,沒有相應的法規政策建立起強制市場,例如,於再生能源條例中,導入再生能源配額制度(Renewable Portfolio Standard, RPS),其目前的困境將會持續下去。

  總體來說,要想真正實現電力市場自由化,依據歐盟的經驗,現有的FiT制度為再生能源電力帶來的補貼必定會呈現出逐年調降的趨勢,並且最終會退場,在邁向電業自由化的過程中,可藉由憑證來補足市場空間。例如,對台灣存在的自發自用問題可通過導入發電端產生憑證的方式來解決;而日本電力系統和市場較不統一,可通過市場整合的方法,優化資源配置。這些問題,可通過電力憑證等市場工具來配合解決。在本文所論及的兩國,皆有I-REC的發行與流通,作為一個再生能源憑證的市場商品,I-REC在價格上的彈性,與不受交易次數條件的限制,對作為一種表現環境效益的代表,可獨立在憑證市場中進行競爭,將有助於引導一個自由化電力市場的形成。總結而言,由歐盟與其他先進國家的經驗顯示,要從躉購費率走向電業自由化,其核心在於將電力與環境效益分別歸入分開的兩個市場,並健全市場交易機制,建立流通性,是最終成功的關鍵。

表 1. 台灣、日本再生能源發展現況之比較
參考資料

1. 宋永華, 孫靜, 2008. 歐洲的電力市場發展及對我國的啓發. 電力技術經濟, 20(3), pp.1-6.

2. 能源報道, 「電業改革第一步:新電業法上路,綠電先行」, https://energymagazine.tier.org.tw/Cont.aspx?CatID=&ContID=5

3. 陳友駿, 2016. 日本能源困境下的電力系統改革. 太平洋學報, 24(2).

4. 日本經濟產業省, 日本電力市場改革簡報. 2015/06. (原始檔案連結)

5. 經濟部能源局, 2017. 能源統計平衡表.

6. 國家再生能源憑證中心, https://www.trec.org.tw/certification

7. 林祥輝, 2017. 日本再生能源特別措施(FIT)法修正案.

8. 日本經濟產業省自願能源廳, 能源統計數據(能源平衡表). 2017. http://www.enecho.meti.go.jp/statistics/total_energy/results.html#headline2

9. 日本エネルギー経済研究所, グリーン電力量認証の推移, (原始檔案連結)

10.日本エネルギー経済研究所, グリーン電力証書発行実績一覧, (原始檔案連結)