資源再生/循環經濟

發行人 :蔡俊鴻

本期主編:張添晉

編輯工作小組:王志遠、吳文龍、

       花建佑、李怡蒼、

       陳婉寧

106年3月

國際循環經濟推動思維及策略

鄒倫 / 財團法人中技社環境技術發展中心主任

  長久以來,主流的經濟發展建立在「線性經濟」的模式上。所謂的線性經濟係指在工業生產與消費系統中,資源從開採、製造、使用、到廢棄,呈現從搖籃一路到墳墓的線性流動,導致許多資源,僅使用過一次,即流失其效用與價值。這可歸因於過去全球資源蘊藏遠大於需求量,資源供給非經濟發展的主要限制因子,因此經濟發展模式深深依賴於刺激生產與增加消費,也塑造了線性經濟。相較之下,「循環經濟」強調自然資源的使用與消費應有更好的最佳化,也就是革新傳統生產供應模式,並創造新的消費型態,過去線性的工業系統,將需要重新設計與升級(EC, 2014)。

  循環經濟並非傳統「廢棄物減量」,循環經濟更強調在新的面向產生變革性的設計,以影響經濟體系的價值鏈,其層面包含技術、組織及社會面的創新(EC, 2014)。循環經濟之目標,簡單來說是資源效率極大化以及環境衝擊極小化;其目的與功能,在環境及資源面向,希望減少資源消耗,邁向永續發展以及降低環境衝擊,維持生態平衡;經濟面向,希望提升經濟價值,促進就業機會。許多國家已發覺循環經濟的趨勢,並且投入力量來加速循環經濟的體現,包括歐盟、中國大陸、英國、荷蘭、日本等主要經濟體,並且已在政府策略及產業創新出現許多新的動力。因此本文整理上述循環經濟標竿國家對循環經濟的定義及作為,以期循環經濟在台灣能再有突破性的發展。

關鍵字:循環經濟,資源循環

(一)、歐盟

  循環經濟即是盡可能地維持產品、材料和資源的價值,並且使廢棄物的產生最小化。歐盟2014年公佈的通訊文件,Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe中提到歐盟對於邁向循環經濟有下列目標,包括提出新的綠色公共採購指令,並監督會員國達到綠色公共採購50%的目標。為了促進經濟社會環境的效益,歐盟推出更好的廢棄物管理政策,並提出下列目標,在2030年以前,提升都市廢棄物的重複再用率及回收率至少至70%,提升包裝廢棄物的回收率至80%;階段性目標2020年及2025年前分別達到60%及70%。在2025年前,達成禁止掩埋可回收的廢棄物,包括塑膠、金屬、玻璃、紙張及紙板與可生物降解的物質。至2030年,歐盟會員國需要在實質上消除掩埋場。

  於2015年推出新版的Circular Economy Package 2.0,提出推動循環經濟更需要專注的方向,包括:專注於商品的耐久性及可回收性;由需求端的改變促進維修、再使用、回收;改善產品的設計;廢棄物管理的升級,創造更能夠預防廢棄物、重複再用、高品質回收的環境。

  2015年12月歐盟執委會再推出一個全新、更有企圖心的循環經濟策略,有效的符合就業市場及經濟成長目標。新的策略將包括達成廢棄物處理目標的新法案、納入先前的策略,並依不同國家為其設計在地性,其中的Closing the Loop行動計畫於2030年設定之目標為,1.一般都市廢棄物回收率達65%;2.包裝材料回收率達75%;3.進去掩埋場的廢棄物減量10%;4.禁止應分類回收之廢棄物資源進入掩埋場;5.推動運用經濟策略工具減少掩埋;6.簡化並改進回收率之計算方式;7.建立具體措施推動再利用並發展工業共生;8.提高經濟誘因讓產業的綠色產品能進入市場,並支持回收體系。

  過去歐盟已因為回收產業增加了50萬個就業機會,Ellen MacArthur Foundation, SUN及 McKinsey Centre (2015)在 Growth Within: A Circular Economy Vision for a Competitive Europe中提到,有潛力每年增加歐洲3%的資源生產力,相當於在2030年前初級資源需求每年節省6千億歐元並創造1.2兆歐元的非資源性利益與環境外部效益。

(二)、中國大陸

  循環經濟是一種以資源的高效和循環利用為核心,以「減量化、再利用、資源化」為原則,以低消耗、低排放、高效率為基本特徵,符合可持續發展理念的經濟增長模式,是對「大量生產、大量消費、大量廢棄」的傳統增長模式的根本變革。

  中國大陸自2004年起在循環經濟領域發展迅速,2005年及2007年分別提出了第一及第二批的循環經濟試點計畫;2008年通過《循環經濟促進法》,並於2009年1月1日施行;中國大陸「十二五」計畫(2010~2015),透過《循環經濟促進法》,落實「減量化、再利用、資源化」的原則,實現資源產出率提高15%的目標及資源循環利用產業總產值達到1.8兆人民幣等目標。中國大陸發展循環經濟有幾項特色,1.循環經濟促進法有效結合經濟、能源、環境等相關部會之節能減排工作、2.循環經濟促進法之鼓勵作用大於規範作用,並以試點工作進行示範與宣導論壇成果展做為主要推動措施、3.國務院發改委為主要監督協調機構,提高了節能減排之管理位階、4.企業爭相成為循環經濟試點,主要誘因來自於未來投資申請之障礙減除為主,以及提高企業環境形象、5.「試點」為該法或其他環保法令的重要立法過程。

  中國發改委2016年8月9日公告循環式發展引領計畫,設定出14項指標,將在2020年,讓主要資源產出率比2015年提高15%;主要廢棄物循環利用率提高7.8%;能源產出率提高17.7%;水資源產出率提高29.9%;建設用地產出率提高29.6%;工業固體廢物綜合利用率提高5%(達到73%);農作物秸稈綜合利用率提高4.9%(達到85%);主要再生資源回收率提高4%(達到82%);資源循環利用產業產值達到3兆人民幣等;並構建循環型產業體系、完善城市循環發展體系、壯大資源循環利用產業、強化制度供給、激發循環發展新動能、實施重大專項行動以及完善保障措施。

  在構建循環型產業體系上,推行企業循環式生產、推進園區循環式發展、及推動產業循環式組合;在完善城市循環發展體系上,加强城市低值廢棄物資源化利用、促進生產系統和生活系統的循環鏈接及推進循環經濟示範城市建設;在壯大資源循環利用產業上,推動產業廢棄物循環利用、促進再生資源回收利用體質升級、支持再製造產業化規範化規模化發展、構建區域資源循環利用體系;在強化制度供給上,推行生產者責任延伸制度、建立再生產品和再生原料推廣使用制度、完善一次性消費品限制使用制度、深化循環經濟評價制度、強化循環經濟標準和認證制度、推進綠色信用管理制度;在激發循環發展新動能上,增強科技創新驅動力、發展分享經濟、擴大綠色消費、創新服務機制和模式、支持資源循環產業”走出去”;在實施重大專項行動上,實施園區循環化改造等共10項專項行動;在完善保障措施上,健全法規規章體系、理順價格稅費政策、優化財政金融政策、加強統計能力建設、強化監督管理。

  透過循環經濟的手段達到建立循環型社會之目標,循環經濟的發展從企業層面(如通過產品的重新設計、清潔生產等措施,減少產品物料和能源的使用),到區域層面(如建立工業生態園區加上資源再生產業;應用生命週期理念讓資源充分循環、有效使用,達到零廢棄物及資源永續循環),再到社會層面,如從建置循環型城市開始到建立循環型社會。

(三)、英國

  循環經濟具可恢復性及可再生性,並藉由設計將材料、組件及產品分別納入生物與工業循環中,旨在達到其最高效能及價值。

  英國的商業、創新及技術部門發表促進英國生物經濟發展的報告(BIS, 2015),生物經濟為利用生物資源或生物過程製造產品所創造的經濟。內文提出至2030年的願景,包括發展再生料製成肥料的規模經濟;開發企業專注於發展科學及經濟的潛能,以面對環境及永續的挑戰,包括減少溫室氣體排放、減少化學製程及能源部門對石化燃料的依賴、減少有限資源的使用。這將有助於達成經濟成長與使用有限資源脫鉤的長期目標。為英國商業帶來收益也是促進循環經濟的目標,Defra估計英國企業每年可因資源更有效率的利用,減少成本,使獲益至多至230億英鎊。

  英國推動循環經濟的單位從政府、企業到民間團體都有,中央政府部門主要為環境、食物及鄉村事務部(Defra, Department for Environment, Food & Rural Affairs)及地方政府,像是蘇格蘭政府,推行減少廢棄物及增進回收的政策。民間團體有Ellen MacArthur Foundation,在英國提倡循環經濟的概念,並提供循環經濟相關作法及集合各單位共同合作。WRAP(Waste & Resources Action Programme)亦為一非營利的民間組織,接受Defra的補助,執行減少廢棄物及增進資源使用效率的工作。Green Alliance是為環境盡一份心力的獨立組織,推動Circular Economy Task Force,幫助企業更永續使用資源,並指出目前英國政府在促進循環經濟方面可以改進之處。

  英國各單位為了達成邁向循環經濟的目標,對於循環經濟提出各項策略建議,包括從產品的生產端開始,更有效率的使用原物料、水、能源等資源,以減少全新物質的耗用,降低廢棄物產量。設立法規及經濟誘因機制以營造適合發展的環境也是一項策略,將促使企業及個人自發地更循環。改變商業模式,由既有的銷售商品轉型為提供服務,促使生產者更重視商品的品質及耐久性,延長商品在經濟體循環的時間長度。加強各單位的交流,促進國內外產官學研社之間的相互合作,如技術、資訊、資金及商品的交換。加強推廣循環經濟,鼓勵消費者選擇資源效率使用較佳之商品及服務,進而影響生產者,促進從生產源頭開始即更循環。

  英國跨越工業區內的產業共生體系,透過NISP計畫,推動國家的產業共生系統,至今已創造成1萬個就業機會,平均一年所減少的能源、用水、原物料成本有243百萬英鎊,最近5年一期的NISP成效就高達節省150億英鎊的成本。

  WRAP, and Green Alliance (2015)於 Employment and the circular economy提到,若完全轉化為一個更加循環的經濟系統,有潛力創造共10萬個新的工作崗位。

(四)、荷蘭

  對循環經濟的定義為一經濟系統,包含商品與原料的重複利用性,及自然資源的保護,並在其中追求創造價值。

  荷蘭雖有83%的高回收率(2015年),但2012年仍有近一千萬噸的物質進入焚化爐或掩埋場,因此認為有推動循環經濟的必要性,並以創造市場的概念,領導各界合作並訂定循環經濟的目標及方向,包括減少離開循環的物質、增加家戶及商業用廢棄物的分類、增加商業的機會等解決策略,除規劃於2020年讓荷蘭成為循環經濟的熱點,也設定在2022年將進入焚化或掩埋場的物質數量低於500萬噸的政策目標。

  為提升物質使用效率的目標,荷蘭「基礎建設及環境部」(Ministry of Infrastructure and the Environment),於2014年提出「廢棄物到資源」(Waste to Resource)計畫,計畫內容包括提升生產上游永續性、使消費模式更永續、加強廢棄物的分類收集與再利用、檢討現有的循環經濟政策、發展財政及市場的獎勵。

  觀察其國內已經有的循環經濟產業活動,循環經濟將可為荷蘭增加5萬4千個就會機會,產生730億歐元的市場價值(TNO, 2013)

  除了經濟效益,荷蘭也對循環經濟可減少環境衝擊的效益估計如下,以作為其推動的依據(EC, 2014):

1. 減少17.15百萬噸CO2排放量

2. 減少全球2,180 平方公里的土地資源開發破壞

3. 減少水資源的需求共7億立方公尺

4. 減少原料進口或開採,共100.4百萬噸

  雖然循環經濟的所提高的資源效率會減少環境衝擊,但也會產生Rebound Effect,所謂的反彈效應。因為資源效率提升,會導致商品與服務的價格的下降,而低價卻會助長消費者更多的消費需求,增加的消費需求會抵消一部分循環經濟所貢獻的環境效益,跟據麥肯錫公司的估計,大約會使整體環境效益打折5~20%。政府良好的政策管理,將有助於減輕反彈效應,增加循環經濟環境的淨效益。

(五)、日本

  日本比任何國家都還早發展循環經濟,其循環經濟是透過建立循環型社會的一系列制度措施,產生階段性的進展與突破,循環型社會的目標、策略、及措施即為日本落實循環經濟的方式。

  1994年通過《環境基本法》,2000年提出了「健全的物質再生社會」( Sound Material-Cycle Society)的政策,公布「循環型社會形成促進基本法」,並於2003年提出了第一期的「循環型社會基本計畫」,以每五年進行滾動式修正的模式,建立循環型社會之法律體系。

  第二期(2008年)計畫獲得顯著成效,包括金屬整體回收率達98%,工業廢棄物僅5%需進入掩埋場,進入回收體系電子產品中74~89%的物質被再生為原料。然而也反映出再減量及再利用成效有限的困境。

  第三期(2013年)計畫的重點:推動策略可分為技術升級及國際合作等兩方面,前者著重於回收品質的提升,以強化回收產品的品質,後者則是持續以推動亞洲區域循環為目標,透過在海外設置廢棄物及資源回收處理產業,除協助提升區域資源循環,同時建構跨國間區域資源循環體系。

  日本成功設計了領先全世界的循環經濟體系,成功的關鍵在於,循環經濟相關的措施完整細緻,並且政府與產業間有良好配合。政府發揮了很大的功能,讓可循環資源盡量從廢棄物資中分離出來,並且分類制度完善。制度中也要求產業負責回收費用,甚至讓產業負起自行回收循環的責位。使用回收物資做原料的製造業持續增加中,全國使用量也有明顯的成長,動脈產業擁有許多資源回收設施與技術,變成日本循環經濟的特色(RSA, 2013),可以減少動脈靜脈產業串聯整合的成本,並且企業有動機生產方便拆解回收、再使用與再製造的產品。除了生產體系的改變,第3波循環型社會推動更推廣新的消費文化,更強調2R(減量與再使用)優先於回收,鼓勵消費者使用持久耐用的產品,讓產品更容易維修升級,也容易回收。當生產體系與消費體系一同改變,循環經濟的價值與成長就會實現。

六、結語

  綜上,循環經濟並非單一策略可以達成,需要依據各國的自然資源條件、產業與技術、政治經濟局勢、消費文化、依各國國情來設計合適的階段性策略,與完整配套措施,因此,循環經濟在各個國家發展出不同的策略和措施組合。

  為了使台灣邁向高價值的循環經濟體系,循環經濟系統需要創新的變革,創造永續商業模式,並減少能資源的依賴,並需考量物質循環可以帶來的經濟效益、環境效益及資源安全。

參考文獻

1. European Parliament, Closing the loop New circular economy package, Briefing, January 2016

2. 余騰耀、馬鴻文、張祖恩、鄒倫、陳必晟、江謝令涵、盧幸成、楊智凱、陳潔儀徐婉婷、陳毅玲,循環經濟的發展趨勢與關鍵議題,財團法人中技社,2015。

3. 余騰耀、鄒倫、楊智凱、陳潔儀、潘惠萍、鍾侑靜,資源循環經濟與產業發展,財團法人中技社,2014。