本期主題:環境規劃與管理

發行人 :高志明

總編輯 :習良孝

編輯主任委員 :習良孝

編輯副主任委員:丁力行

本期主編   :習良孝

編輯工作小組:王志遠、吳文彰、

葉珈綺、林益正、陳婉寧、墜盈妙

104年11月

淺談溫室氣體減量及管理法之排放交易規範細節與推動策略──借鏡歐盟排放交易經驗

康文尚 / 科瑞環境顧問有限公司總經理

摘要

  溫室氣體減量及管理法(以下簡稱溫管法)歷經行政院環保署10年戮力推動,已於今年 (104年) 頒布施行,充分展現我國執行溫室氣體減量以對抗全球氣候變遷之決心。該法規範架構涵蓋減緩、調適及綠色成長三大主軸,其中溫室氣體減量之減緩主軸,又以具經濟誘因之排放交易為主要減量政策工具,期能降低社會整體減量成本,順利向綠色經濟方向過渡。本文以同樣採取CAT排放交易類型,且已運作10年之歐盟ETS為借鏡對象,一方面參考其制度設計內容,對我國溫管法有關排放交易之規範細節,提出包括排放源與事業之區辨、排放許可與排放許可量之區隔、排放交易標的之釐清等建議,另一方面則吸取歐盟ETS過去所遭遇問題之執行經驗,對未來推動溫管法之排放交易制度,提出包括降低長期政策與制度之不確定性、建立長期且穩定之碳價格訊號、考量排放交易與其他減碳三法之相互作用等策略思考,期能有助於未來排放交易制度之細部設計與執行成效。

關鍵字: 溫室氣體減量及管理法、總量管制及排放交易 (CAT)、歐盟ETS、先期專案、抵換專案

一、前言

  歷經行政院環境保護署10年戮力推動,以及第6、7兩屆立法委員任期僅完成一讀審查之「溫室氣體減量法草案」,終於在今年 (104年) 7月1日以「溫室氣體減量及管理法」(下稱溫管法) 頒布施行,成為我國第一部明確授權政府因應氣候變遷之法律。歷來政府推動節能減碳政策法制化核心之減碳四法 (包括「能源管理法」–提升能源使用效率,「再生能源發展條例」–獎勵再生能源使用比例,「溫室氣體減量法」–建立排放交易制度,「能源稅條例」–課徵能源稅),至今僅缺能源稅條例。

  溫管法規範架構雖涵蓋減緩、調適及綠色成長三大主軸,然而不論是在條文數量或規範細節上,皆可看出溫管法是以排放交易為主要減量政策工具之規範重心。不僅如此,在溫管法規範下,事業投資於先期專案、抵換專案、效能標準獎勵、自願減量等減量機制而取得之「信用額度」(credits),都必須在未來實施排放交易制度後,才能獲取該等信用額度之經濟利益,而該等信用額度之經濟利益大小,亦取決於排放交易制度所建立之碳交易價格高低,益顯排放交易在溫管法之重要地位。

  歐盟自2005年開始運作全球第一個,也是全球規模最大之溫室氣體排放交易體系 (Emissions Trading Scheme,下稱歐盟ETS),至今已逾10年,已證實了溫室氣體是可以透過排放交易而進行減量。我國溫管法所欲實施之「總量管制及排放交易制度,與歐盟ETS所採行之Cap-and-Trade (下稱CAT) 屬相同排放交易類型,儘管歐盟ETS為一跨國排放交易體系,與我國單一國家者不同,而且歐盟ETS存在市場上排放許可量 (allowances,相當於我國溫管法所稱之排放額度) 嚴重過剩,排放交易價格大幅下跌,有無法建立長期穩定碳價格訊號等問題,但其制度設計與執行經驗,對我國仍應具有學習其長處、避免其錯誤之借鏡作用。因此,本文嘗試以歐盟ETS之制度設計與執行經驗,對我國溫管法若干排放交易制度規範細節,以及未來排放交易之推動策略,提出初淺看法。

二、CAT排放交易制度概述

  CAT排放交易是先由主管機關訂定在一定期間內之排放總量上限 (emission cap),在此一上限內,主管機關再進一步依據一定分配方式,以排放許可量(allowances) 之形式,分配給所有受CAT規範者。因此,在一定期間內,受規範者被允許排放量之總和,即等於此一排放總量上限,且一旦完成分配,受規範者即可彼此進行排放許可量交易。受規範者選擇買入或賣出排放許可量,通常是基於排放許可量之市場交易價格與其減量邊際成本之高低而定。受規範者應按規定進行監測或以計算方式決定其實際排放量,於該一定期間屆至時,受規範者必須交出等於其實際排放量之排放許可量,不足者須藉由交易購足,有剩餘者則得售予他人。排放許可量於交易市場之交易價格,反應所有受規範者將其排放量減至排放總量上限所需之成本,當排放總量上限愈低,排放許可量交易價格愈高。

  CAT排放交易可提供受規範者減量彈性,因為當其排放量高於其所獲分配之排放許可量,他可以選擇減少排放量或於市場上購入排放許可量。CAT排放交易亦可提供受規範者減量誘因,因為只要其減量成本低於或等於期待之排放許可量交易價格,受規範者便有進行減量並售出剩餘排放許可量之誘因。

  與傳統命令與控制管制相較,CAT排放交易在環境與經濟方面皆具有優勢。在環境方面,因CAT排放交易訂有排放總量上限,在相關規範齊備之前提下,理論上可以精確地將受規範者之總排放量控制在排放總量上限。另在經濟優勢方面,依據排放交易理論,在一定條件下,CAT排放交易可以成本有效方式達成排放總量上限之目標。然而必須注意者是,在現實世界中,要使減量成本降至最低之理想條件未必能發生,例如制度設計要盡可能降低交易成本,要盡可能促使交易頻繁且擴大交易量等等。

三、溫管法排放交易規範細節評析

(一)排放源與事業之區辨

  歐盟ETS是以設施(installation)之操作人(operator)為其規範客體,並分別對設施與操作人加以定義。ETS所有關於設施之相關規定,其目的皆在於能夠明確認定誰才是可以享有ETS權利與必須承擔其義務之操作人,因為,設施是「物」,是權利與義務之標的,唯有操作人才有承擔權利與義務之資格。

  我國溫管法將溫室氣體排放源 (下稱排放源) 定義為「直接或間接排放溫室氣體至大氣中之單元或程序」,與歐盟ETS之「設施」相近似,又將「事業」定義為「具有排放源之法人、設有代表人或管理人之非法人團體、機關及其他經中央主管機關公告之對象」,與歐盟ETS之「操作人」相近似。準此,在我國溫管法條文中,應以事業作為承擔權利義務者,而不是排放源。例如,第三條第二十四款「核配排放額度:指中央主管機關會同中央目的事業主管機關核配排放源於一定期間之直接與間接排放二氧化碳當量的額度」之定義中,接受行政機關核配排放額度之權利主體,理應是「事業」,而不是「排放源」。又如,同法條第二十六款將「由中央主管機關設立用以登錄排放源之排放量、核配額、拍賣額、配售額或抵換排放額度之帳戶」稱之為「排放源帳戶」亦非妥適,畢竟擁有排放額度之主體應是具有排放源之事業,而非排放源。其他建議釐清事業與排放源之條文,還包括第二十條第五項之「排放源關廠、歇業或解散,其核配額不得轉讓……」,以及第三十二條「排放源或事業違反……者,處以新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰……」。

(二) 排放許可與排放許可量之區隔

  在歐盟ETS規範下,操作人之排放許可 (permit) 與排放許可量 (allowances,與我國溫管法之排放額度相當) 並非一事。排放許可乃成員國對於操作人於特定地點排放溫室氣體行為之事先同意,記載了操作人應遵循之義務,包括操作人應於一定期間內繳交與其排放量相等的排放許可量等。未取得排放許可即不得排放溫室氣體,且排放許可不得移轉。排放許可量則是代表操作人有權排放溫室氣體之數量,由登錄系統記載,且其所有權可依據ETS指令之規定而移轉。歐盟ETS明確區隔排放許可與排放許可量之作法,應是目前各國採行CAT排放交易類型之共同方式,儘管歐盟與其成員國間之政治組織結構,與一般國家之內部政治組織結構不同,但對於區隔排放許可與排放許可量之作法則並無不同。

  我國溫管法對於盤查業者實際排放量之查驗機構訂有申請許可之要求,但對於受CAT排放交易規範之事業,卻尚未規定應事先取得主管機關核發之許可,方得排放溫室氣體。此外,溫管法第十六條雖已規定經公告之排放源,應每年進行排放量盤查,登錄於帳戶,並經查驗機構查證,但是溫管法亦尚未正式公告應進行排放量盤查之事業,即是日後應被納入CAT排放交易規範之事業。因溫室氣體排放許可是主管機關事先掌握被納入排放交易事業相關資訊之重要管道,不僅藉以表彰受規範者之權利與義務,更是判斷事業有無違反排放交易相關規範之重要依據,建議爾後應補充規定。

(三) 排放交易標的之釐清

  排放許可量是CAT排放交易類型所創造出來具有財產權性質,足以表彰所有權人於特定期間內有權排放溫室氣體之數量,也是得依據排放交易規定而移轉所有權之交易標的。由於排放許可量之總數量等於主管機關事先訂定之排放總量上限,數量上具有稀有性,故而在自由進行交易過程中,自然會形成交易市場上之交易價格。歐盟ETS屬CAT排放交易類型,並將排放許可量以EUAs (EU Allowances) 稱之。在不考慮ETS與其他排放交易體系連結之情況下,EUAs是歐盟ETS明確規定的唯一交易標的,並以登錄系統記載每一位所有人帳號下所擁有之數量。

  我國溫管法將「排放額度」定義為「進行總量管制時,允許排放源於一定期間排放二氧化碳當量的額度;此額度得取自政府之核配、拍賣、配售、先期專案、抵換專案、效能標準或交易;一單位之排放額度相當於允許排放一公噸之二氧化碳當量」。由此可知,溫管法是以排放額度當作交易標的,且受規範者得自不同管道取得。

  然而溫管法所規定之先期計畫、抵換專案與效能標準獎勵,性質上屬於排放抵換交易類型 (offset),事業必須先執行減量計畫,再經主管機關確認其減量效果後,才能獲得核發通稱之「信用額度」(credits),並成為得以交易之標的。至於事業取自政府核配、拍賣、配售之「排放額度」,其性質屬於CAT排放交易類型之「排放許可量」,所有權人一旦取得,不論其是否將進行或已進行減量措施,皆得於交易市場上成為交易標的,不受任何限制。正因為不同排放交易類型之交易標的,其來源與本質皆不盡相同,溫管法才會分別以不同條文 (第二十條第六項與第二十二條第三項),授權主管機關制定不同管理辦法加以規範,但是溫管法又皆以「排放額度」稱之,在規範概念上就難免會產生混淆。

  舉例而言,溫管法所稱之「總量管制及排放交易制度」當中的總量管制,是指政府核配、拍賣、配售予所有受規範事業之「排放許可量」,是一固定之總量,但是當溫管法允許業者以先期計畫、抵換專案與效能標準獎勵所取得之「信用額度」,扣減抵銷其超額排放量時,主管機關原先為所有受排放交易規範業者所設定之固定總量,就會被稀釋而不再是一固定總量了。因此,主管機關必須適度控制「信用額度」之核准數額,以免「排放許可量」被過度稀釋而影響其交易價格,但若將「信用額度」與「排放許可量」皆以「排放額度」稱之,前述規範概念將易混淆,而不利於制度設計與執行。

四、未來推動溫管法排放交易之策略思考

(一) 降低長期政策與制度之不確定性

  實施排放交易應盡可能降低長期政策與制度之不確定性,否則將對交易價格與交易市場效率造成負面影響 (Wossink & Garderroek, 2006)。最低限度,制定政策與制度之規範者,至少必須要做到消除受規範者可能存在之觀望心理,絕對不可以令受規範者覺得排放交易之實施壽命不長,故而只採取消極應對策略,不思永久性減量措施。然而僅做到此一最低限度,仍與促使受規範者願意進一步投資創新減量技術,還有相當大距離。

  歐盟ETS指令明確宣示將排放交易當作達成其京都議定書減量承諾之重要工具,在消弭業者觀望心態上,確可產生一定程度作用。然而歐盟實施ETS之策略,是採取重複、連續設定減量目標,並在過程中逐步修正制度內容之做法,先把第一階段 (2005至2007年) 當作獲取試行經驗之手段,第二階段 (2008至2012年) 才真正實施藉以達成京都減量承諾之排放交易制度,而在全球尚未達成後京都時期國際減量規範時,則又進一步修正ETS制度內容,以為實施第三階段 (2013至2020年) 之依據。如此作法,雖然給予歐盟因應全球變化而修正ETS之彈性,但相對也造成ETS所創造排放溫室氣體之權利與EUAs之價值,時而會被改變之不確定性。為消弭業者觀望態度,歐盟於2009年便公布實施ETS第三階段指令,事先明確規定逐年遞減之歐盟層級總排放許可量上限、延長規範期間至8年以更適應投資週期、增加拍賣比例、限制購入京都議定書所產生之減量信用額度,甚至於提出2050年的長期減量目標,其目的皆在於盡可能降低長期政策與制度之不確定性

  我國溫管法為保留因應國際減量協議變化之彈性,在實施排放交易之長期政策與制度上,卻留下更大的不確定性。例如,第四條第一項雖訂定長期減量目標為2050年排放量降至2005年50%以下,但同法條第二項又授權行政機關參酌國際公約與國內變化情勢,適時調整該目標。又如,欲實施排放交易制度,又要求行政機關必須參酌國際公約與因應國際減量規定而實施,以致於我國何時實施CAT排放交易制度?如何劃分階段?被納入規範之事業範圍如何?排放許可量上限為何?如何分配排放許可量?等等,皆完全授權行政機關另訂定之。政策與制度上存在上述不確定性,將可能造成受規範者心存觀望而不投資採行永久性減量措施。

  不僅如此,業者透過先期專案、抵換專案、效能標準獎勵、自願減量等減量機制所取得之「信用額度」,都必須在未來實施排放交易制度後,才有可能獲取該等信用額度之經濟利益,如果業者對未來會否實施排放交易存疑,難免會連帶降低其執行前開先期專案等減量機制之意願。若果真發生如此情形,整部溫管法之執行成效都會受到影響。因此,如何向業者展現實施排放交易之決心,降低溫管法存在之高度不確定性,應是主管機關未來注意加強之重要議題。

(二) 建立長期且穩定之碳價格訊號

  ETS第一階段因成員國普遍對受規範業者核發過多排放許可量,第二階段又因受規範業者購入大量京都議定書減量信用額度,故而曾造成兩次EUAs現貨與期貨交易價格大幅滑落。交易價格波動過大,無法提供長期且穩定價格訊號,一直是歐盟ETS存在而未解決之問題,對於促使業者作成投資減量設備與科技創新技術之決策方面,將產生一定程度影響 (Leguet, et. al. , 2012:27),不利於降低長期動態平衡之減量成本。

  我國在溫管法頒布施行前,環保署已開始針對重大排放源進行盤查與登錄,未來實施排放交易時,對業者歷史排放量之掌握,應遠優於歐盟2005年倉促實施ETS之時,因此,在設定排放交易受規範業者之總排放許可量上,若無其他政治、經濟因素考量,應不致發生核配過量問題,但仍應以歐盟經驗為戒。至於在允許業者購入國外排放許可量或信用額度之數量方面,溫管法第二十一條第四項已規定不得超過業者核配量十分之一,此一比例限制,預料將不至於對國內排放交易價格造成衝擊,但主管機關仍應審慎制定「國外排放額度開放認可準則」,選擇與國內交易價格接近之國外排放交易制度相連結為宜。

(三) 考量排放交易與其他減碳三法之相互作用

  除了ETS之外,歐盟溫室氣體減量政策還包括以再生能源指令 (EU Directive 2009/28/EC) 達成2020年20 %之歐盟能源消耗來自再生能源目標;以能源效率行動計畫 (Energy Efficiency Action Plan) 達成2020年降低主要能源使用20 %之目標,以及以2011年能源稅指令修正草案將CO2排放納入能源稅稅率調整等。此等溫室氣體減量政策工具,都不可避免地會與歐盟ETS發生相互作用,然而產業競爭力會否因此而受影響?社會整體減量成本會否增加?等議題,皆有必要審慎因應。以2011年能源稅指令修正草案為例,雖然歐盟執委會已於該草案刻意避免對ETS規範業者造成雙重負擔,但2012年歐洲議會仍以影響能源密集產業競爭力為由而予以否決 (Rocchi, et al., 2014:343)。

  歐盟同時施行一個以上減量政策工具之情形,亦將發生於我國。2009年能源管理法完成修正,要求經經濟部指定之能源用戶,其使用之能源設備種類,必須符合能源效率規定,然而經濟部指定之能源用戶,未來很可能也是溫管法效能標準獎勵之適用對象,更可能是排放交易制度之規範對象。2009年再生能源發展條例頒布施行,採取獎勵方式以促進發電設施運用再生能源進行發電,同樣地,被獎勵之發電設施也可能是未來排放交易制度之規範對象。最後則是對化石燃料課稅之能源稅條例草案,儘管目前行政院尚未正式提出,但其與溫管法排放交易制度彼此直接或間接相互作用,似乎亦難以避免。環保署為溫管法之中央主管機關,在規劃與設計實施排放交易制度之過程中,或許可以透過溫管法所建立與其他中央目的事業主管機關協商之機制,協調解決與其他減碳三法可能發生相互競合的互補性與重疊性問題,降低不同政策工具彼此相互作用之負面影響。

五、結論與建議

  法律是精密的社會科學,環境法亦不例外,規範細節與概念應務求精確,唯有如此,制度設計及其適用方不致混淆而影響執行成效。我國溫管法是以排放交易為主要減量政策工具,而排放交易之理論基礎又源自於環境經濟學,與要求業者進行管末處理之傳統命令與管制有別,因此,對以環境工程與管理專業見長者而言,欲制定並執行一個以CAT排放交易類型為主,又必須結合排放抵換交易類型 (先期專案、抵換專案與效能標準獎勵) 之法律,其挑戰程度必然較高。

  本文以同樣採取CAT排放交易類型,且已運作10年之歐盟ETS為借鏡對象,一方面參考其制度設計內容,對我國溫管法有關排放交易之規範細節,提出包括排放源與事業之區辨、排放許可與排放許可量之區隔、排放交易標的之釐清等建議,另一方面則吸取歐盟ETS過去所遭遇問題之執行經驗,對未來推動溫管法之排放交易制度,提出包括降低長期政策與制度之不確定性、建立長期且穩定之碳價格訊號、考量排放交易與其他減碳三法之相互作用等策略思考,期能有助於溫管法未來排放交易制度之細部設計與執行成效。

參考文獻

1.康文尚,歐盟溫室氣體排放交易制度研究─兼評我國溫室氣體排放交易制度之建置,東華大學博士論文,2012。

2.EU, Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003, establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC, OJ L 275, 25.10.2003, p.32 (2003).

3.EU, Directive 2004/101/EC of the European parliament and of the council of 27 October 2004, amending Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the community, in respect of the Kyoto Protocol’s project mechanisms, text with EEA relevance, OJ L 338, 13.11.2004, p.18 (2004).

4.EU, Directive 2009/28/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the promotion of the use of energy from renewable sources and amending and subsequently repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC, OJ L 140, 5.6.2009.

5.European Commission, 2011. Proposal for a Council Directive Amending Directive 2003/96/EC Restructuring the Community Framework for the Taxation of Energy Products and Electricity. COM (2011) 169, March 8. Brussels.

6.Leguet, Benott et al., 2012. The EU Emissions Trading Scheme as a Driver for Future Carbon Markets. A CEPS Task Force Report, Centre for European Policy Studies.

7.Rocchi, Paola et al., 2014. The Reform of the European Energy Tax Directive: Exploring Potential Economic Impacts in the EU27, ENERGY POLICY, Vol. 75, 341-353.

8.Wossink, Ada & Cornelis Garderroek, 2006. Environmental Policy Uncertainty and Marketable Permit Systems: The Dutch Phosphate Quota Program, AMERICAN JOURNAL OF AGRICULTURAL ECONOMICS, Vol. 88, 16-27.

參考網址:

1.環保署溫室氣體減量及管理法專區:http://www.epa.gov.tw/mp.asp?mp=ghgact

2.歐盟執委會Climate Action:http://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/index_en.htm